#EvalStories 7: Si vous ne posez pas de questions, vous n’aurez pas de réponses ! (Mexico)

Les évaluations qui font la différence est une collection de 8 histoires d’évaluation à travers le monde, qui est l’une des premiers aspects de recherche systématique des facteurs qui contribuent à des évaluations de qualité supérieure qui sont utilisées par les parties prenantes pour améliorer les programmes et la vie des personnes. Cette initiative recueille des histoires au sujet Les évaluations qui ont fait une différence, non seulement du point de vue des évaluateurs, mais aussi des commissionnaires et des utilisateurs. Les histoires dans cette collection présentent des études de cas très intéressantes à propos des résultats d’une évaluation et les procédés par lesquelles les évaluations ont contribué à l’impact des programmes. Le rapport contenant toutes les histoires avec études de cas est disponible ici, en Anglais, Espagnol et en Français. 


Si vous ne posez pas de questions, vous n’aurez pas de réponses !

Captura de pantalla 2016-06-08 a las 6.55.38 a.m.
Contempler les femmes autochtones de la Sierra Tarahumara, une région montagneuse de l’état de Chihuahua dans le nord du Mexique, évoque des scènes bucoliques qui rappellent l’époque de la conquête espagnole. Ces communautés sont restées pendant des siècles loin des villes, regroupées en petits villages et en groupes familiaux dispersés, avec pour principale occupation la culture de produits saisonniers et l’élevage de poulets, de chèvres et de bovins. Presque tous les habitants de ces communautés vivent dans la pauvreté, et les populations sont pour la plupart semi-nomades.

L’accès à la Sierra Tarahumara est difficile. Parfois, il faut plusieurs jours pour atteindre les colonies. Il est donc assez difficile de prendre contact avec eux pour les interroger et sélectionner les familles pouvant participer au Programa de Desarrollo Humano Oportunidades (Programme des possibilités de développement humain, ci-après dénommé Oportunidades). Mais l’effort en vaut la peine parce que le programme est tout à fait remarquable.

Mis en œuvre au Mexique depuis 1997, ce programme a pour seul objectif de briser le cycle de pauvreté apparemment interminable qui caractérise de nombreuses communautés rurales. Il se déploie grâce à une approche de transferts conditionnels en espèces (TCE) qui consiste à octroyer des paiements à des familles à condition qu’elles s’acquittent de certaines obligations, notamment la scolarisation des enfants ou l’utilisation de certains services de santé. Ces incitations permettent d’atteindre des normes plus élevées en matière d’éducation, de santé et de nutrition. Elles fournissent également au peuple de la Sierra Tarahumara le soutien dont il a besoin pour entreprendre des activités économiques susceptibles d’accroître leur revenu familial et d’améliorer leur qualité de vie.

Les communautés autochtones sont restées les principaux bénéficiaires du programme depuis sont lancement ; elles ont également participé aux différentes évaluations du programme de 1999 à 2006. Cependant, même si ces évaluations ont confirmé que les populations autochtones participaient effectivement au programme, il était néanmoins difficile de savoir si elles parvenaient à atteindre les objectifs fixés en matière de santé, d’éducation et de performance économique. Selon Mercedes Gonzalez de la Rocha, anthropologue et responsable de l’évaluation de l’impact qualitatif du programme Oportunidades, l’absence d’une orientation claire sur les communautés autochtones a créé un angle mort dans la base de données du programme. Comme elle le dit si bien,si vous ne posez pas de questions, vous n’aurez pas de réponses !

Captura de pantalla 2016-06-08 a las 6.55.24 a.m.Cette déclaration a constitué un point de départ pour prendre en compte l’influence d’une variable ethnique dans la nouvelle évaluation qualitative devant être réalisée en 2008. À ce moment-là, le programme s’appuyait sur une décennie d’expérience dans sa mise en œuvre au Mexique, ce qui a permis une évaluation approfondie. Les évaluateurs ont conçu une stratégie pour le travail de terrain comprenant 11 régions autochtones interculturelles dans les États de Chiapas, Chihuahua, Oaxaca et Sonora. La couverture et les opérations du programme ont été analysées dans chaque localité. L’évaluation a identifié les principaux obstacles à l’exécution du programme en portant une attention particulière à la relation entre les vulgarisateurs (les promotores) et les femmes représentant les communautés autochtones (les vocales).

Ce qu’ils ont découvert était tout à fait inattendu : il y avait de graves problèmes de communication liés à la langue. À l’exception de quelques vocales, presque tous les promotores n’étaient pas bilingues. Bien que l’exécution du programme soit en cours depuis 1997, notamment avec plus d’impact dans les régions autochtones que dans les zones non indigènes (comme cela avait été documenté par les évaluations précédentes), le problème important de la communication n’a pas été suffisamment abordé. Par exemple, l’évaluation a révélé que les jeunes femmes autochtones – dont la plupart étaient bilingues, bien que leur connaissance de l’espagnol fût souvent limitée – ne comprenaient pas exactement les employés du programme Oportunidades, ainsi que les informations techniques qu’ils fournissaient. Cette situation a été exacerbée dans le cas des femmes âgées qui ne s’exprimaient pas du tout en espagnol. Les promotores affectés à la région ont fait de leur mieux pour surmonter la barrière linguistique, mais les résultats étaient loin d’être satisfaisants.

Dans certaines régions, la majorité des femmes autochtones ne comprenait pas le but du programme. Elles se demandaient bien à quoi cela pouvait servir de passer des heures à écouter des médecins spécialistes qui parlaient des sujets qu’elles avaient de la peine à comprendre. Parfois, les informations qui étaient communiquées entraient en conflit avec leurs coutumes. Par exemple, lorsque les femmes autochtones participaient à une formation sur l’importance d’un examen physique pour le dépistage du cancer du sein, il était clair que l’idée qu’un étranger touche leurs parties intimes les mettait très mal à l’aise. Même devant leurs maris, ces femmes n’osent pas se déshabiller ! Ainsi, une pratique destinée à sauver leur vie était totalement inacceptable pour des raisons culturelles.
L’évaluation a révélé que, bien que la couverture du programme se fût améliorée dans certaines régions indigènes de la Sierra Tarahumara, 30 % de la population était restée en dehors du programme. Il était évident que les difficultés d’accès aux services de santé et à l’éducation étaient liées au problème des familles monolingues qui ne pouvaient pas tirer profit des informations écrites et orales transmises aux femmes par le personnel du programme
Oportunidades.

Il était urgent de prendre des mesures pour résoudre ce grave problème, et Oportunidades n’a fait que cela. L’évaluation qualitative a suggéré que les promotores bilingues soient recrutés parmi les anciens élèves autochtones afin de contribuer à l’amélioration des communications et à faciliter les opérations au sein des communautés autochtones. Cette décision a par ailleurs eu une incidence positive sur la vie des jeunes en leur fournissant des emplois et des salaires dans leur propre espace de vie, leur permettant ainsi de partager les connaissances qu’ils avaient acquises avec les autres membres de leurs communautés.

À cet effet, le Dr Salvador Escobedo, à l’époque coordinateur général du programme Oportunidades, affirme :

Nous avions réussi à changer les règles de fonctionnement pour inclure les vulgarisateurs bilingues, et ce n’était que la première étape. En parallèle, nous exécutions un programme de formation avec l’Institut national des langues autochtones (INALI) afin de mettre sur pied un mécanisme permettant d’évaluer les jeunes autochtones que nous voulions embaucher comme vulgarisateurs s’exprimant en une langue autochtone. Nous nous sommes efforcés de travailler avec les 13 langues les plus parlées tels que le Tzotzil, le Maya et le Totonaque.

Captura de pantalla 2016-06-08 a las 6.55.11 a.m.Pour ce faire, l’INALI a commencé à former un groupe de 15 jeunes hommes et femmes diplômés en tant que formateurs de programmes sociaux dans les langues autochtones. Ils furent les premiers à atteindre les zones les plus reculées du pays pour porter la voix du programme aux endroits où elle devait être le plus écoutée. Selon Escobedo, « Le projet a formé 350 promotores afin de parvenir à une couverture presque totale des populations autochtones monolingues de Yucatan, d’Oaxaca, de Chiapas, de Jalisco, et de la Sierra Tarahumara. Au moment où je quittais le programme, nous avions formé un total de 250 vulgarisateurs, et attendions une évaluation du succès de cette mise en œuvre ».

L’intégration des promotores bilingues dans le programme s’est déployée de façon constante sur les 2 années qui suivaient. À mesure qu’elles comprenaient davantage la nécessité d’envoyer leurs enfants à l’école, de les nourrir correctement, et d’apprendre à utiliser les ressources, les femmes autochtones sont devenues de plus en plus disposées à participer et à échanger non seulement avec les promotores, mais aussi entre elles. Dans certaines régions, elles sont allées jusqu’à former des groupes dédiés à l’éducation de la petite enfance. Le rôle joué par l’évaluation qualitative dans le cadre de la lutte contre la marginalisation causée par le monolinguisme est la clé de cette transformation.
Un autre aspect important qui a été souligné par l’évaluation qualitative de l’année 2008 concerne l’enquête inefficace (et même absurde) menée sur chaque ménage pour déterminer l’éligibilité au programme. Dans le cas des communautés de la Sierra Tarahumara, cela était superflu, car chaque ménage était incontestablement pauvre – sans parler des difficultés et des coûts liés à la réalisation de l’enquête.

Escobedo, qui comprenait les réalités des communautés autochtones du Mexique, a appuyé les propositions découlant de l’évaluation qualitative qui ont finalement été approuvées par le président.

La première étape consistait à convaincre les collaborateurs du programme Oportunidadestels que les représentants du gouvernement et les organisations internationales comme la Banque interaméricaine de développement et la Banque mondiale – de la nécessité de changer les règles de couverture dans les zones isolées. Cela représentait un défi majeur pour les responsables du programme, car, au-delà d’être convaincu de la valeur réelle de cette recommandation, ils avaient besoin d’effectuer ces changements sans toutefois donner l’impression de rejeter l’esprit du programme Oportunidades, qui était historiquement axé sur les pauvres tout en posant des conditions aux bénéficiaires telles que les contrôles de santé et la scolarisation.

Fin 2011 et début 2012, une grave sécheresse frappa la Sierra Tarahumara. Les rumeurs allaient bon train sur les populations autochtones qui se suicidaient à cause du manque de nourriture, bien que cela se soit révélé faux par la suite. Le Dr Iliana Yaschine, ancien directeur de l’évaluation du programme de 2002 à 2006, et coordonnateur d’une étude documentant les activités du programme Oportunidades dans la Sierra Tarahumara au cours de la crise de la sécheresse, affirme à ce propos :

Ce rapport a été publié dans un journal de Chihuahua et a permis d’obtenir une réponse immédiate du gouvernement fédéral, qui a décidé d’intervenir dans différentes régions, sous la houlette du Secrétaire du Développement social. C’est alors qu’ils communiquèrent la décision selon laquelle le programme Oportunidades devait intervenir pour résoudre le problème précisément dans la région de la Sierra Tarahumara.

L’importante mobilisation et l’attention portée à la zone ont permis de détecter 8 000 familles (40 000 personnes indigènes) qui ont été exclues du programme parce qu’elles n’avaient pas rempli les obligations telles que la scolarisation des enfants ou la participation aux discussions sur la santé. Les chiffres étaient alarmants, et la réintégration de ces personnes dans le programme était difficile, voire impossible, compte tenu des règles de fonctionnement. Réaffirmant cette assertion, Escobedo déclara :

Captura de pantalla 2016-06-08 a las 6.56.20 a.m.La Banque mondiale et la Banque interaméricaine de développement se sont opposées à l’élimination de l’exigence des co-responsabilités dans ces zones, en partie parce cela compromettrait la réalisation du programme, créant ainsi un nouveau programme. C’est la raison pour laquelle cela ne pouvait pas se faire du jour au lendemain. C’est triste et douloureux, mais c’est la réalité.

Cependant, étant donné l’ampleur du problème dans le contexte de la grave sécheresse qui touchait les populations autochtones de la Sierra Tarahumara, la situation a été résolue après l’intervention du Président Felipe Calderón lui-même, qui a ordonné la réintégration immédiate de 8 000 familles.

Pour ce faire, il a fallu rétablir le Programme de soutien alimentaire, un programme de transfert qui ne nécessitait pas le respect des exigences liées aux co-responsabilités comme c’était le cas avec le programme Oportunidades. Les promotores autochtones annoncèrent la bonne nouvelle à leurs communautés, tandis que la formation renouvelée de vulgarisateurs bilingues fut encouragée pour répondre immédiatement aux besoins des familles autochtones.

En outre, les règles du programme Oportunidades furent modifiées pour mettre en œuvre la stratégie de couverture complète (comme cela avait été recommandé par l’évaluation qualitative). Cela a permis d’intégrer des familles issues des localités de petite taille ou éloignées dans le programme, sans qu’une enquête des ménages ne soit menée. Ce changement a permis d’élargir la couverture du programme et, en plus de la réintégration des familles mentionnées ci-dessus, cela a permis de desservir l’ensemble de la population indigène de la Sierra Tarahumara.

Selon Yaschine :

Captura de pantalla 2016-06-08 a las 6.55.55 a.m.Sans l’évaluation qualitative , il aurait été impossible de faire ce changement, même avec la crise de la sécheresse. Telle est ma perception. J’ai observé la mise en œuvre de cette décision sur le terrain en temps de crise. Des efforts particuliers ont été faits pour déployer un soutien aux familles touchées, non pas au niveau des ménages, mais dans les centres de soins où les produits étaient livrés. Je me souviens de ce que l’évaluation qualitative avait dit à ce sujet, et comment cela avait incité les changements pendant la crise.

Les conclusions et recommandations de l’évaluation qualitative dans les communautés autochtones avaient fourni des informations cruciales pour la prise de décision. Les responsables ont apporté des changements qui ont eu un impact direct sur les participants du programme. Pour ce qui est des promotores bilingues, l’évaluation a remarqué une dimension d’adaptation culturelle qui avait été négligée dans la conception initiale du programme, et une fois qu’elle a été incorporée, les avantages étaient évidents. S’agissant de la stratégie de l’évaluation consistant en une couverture complète de la Sierra Tarahumara, le début de la sécheresse a favorisé la mise en œuvre d’une recommandation pour une meilleure prise en charge des communautés.

L’histoire de l’évaluation qualitative montre la pertinence de la sensibilité culturelle dans l’évaluation des projets sociaux. Comme l’affirme Gonzalez de la Rocha :

Si vous ne posez pas de questions, vous n’aurez pas de réponses !

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Co-auteurs : Mercedes González de la Rocha et Agustín Escobar Latapí étaient à la tête de l’évalua on qualitative externe du programme et ont formulé des recommanda ons qui ont entraîné des changements dans la vie des béné ciaires.

Iliana Yaschine était la directrice de l’évaluation du programme de 2002 à 2006.

Pablo Rodríguez-bilella et Omar Zevallos ont contribué à l’élaboration du récit.

Salvador Escobedo (Directeur du programme à l’époque) a fourni des informa ons précieuses.

Les photos ont été prises par Agustín escobar latapí et Iliana Yaschine.

Il faut noter que le programme était initialement appelé Progresa, puis Oportunidades (l’appella on utilisée au moment de ce récit), et Prospera, l’appella on actuelle.

Site officiel du programme

Site Web de l’Université du Texas qui concentre des informations sur les évaluations externes du programme Oportunidades.

Captura de pantalla 2016-06-08 a las 6.56.41 a.m.

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